Вход для платных клиентов
Идентификатор:
Пароль:

Поиск по вопросам:   

Новости

19 Января 2015 года
Правительство подготовило антикризисные меры для промышленности

11 Января 2015 года
ФМС отменяет привилегии для граждан Украины

11 Января 2015 года
Владимир Путин подписал указ о правилах приема на службу иностранных военных

Все новости

ПРАВО ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЖИЛИЩНЫХ ФОНДОВ СОЦИАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

Вернуться к списку статей

ПРАВО ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЖИЛИЩНЫХ ФОНДОВ
СОЦИАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КАК АСПЕКТ ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ

Т.А. СЕМИНА

Т.А. Семина, советник Российской Федерации 2 класса, соискатель кафедры правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Право граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по договору социального найма неразрывно связано с важнейшим социально-экономическим правом на жилище. Вопрос о том, что собой представляет право на жилище, имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку законодательное и научное определение указанного понятия оказывает влияние на развитие института обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по договору социального найма.
В советский период до закрепления в Конституции СССР 1977 г. право на жилище отождествлялось в основном с используемым термином "право на жилую площадь". В научных исследованиях внимание уделялось раскрытию и обоснованию права советских граждан на жилую площадь как гражданско-правового института, а не института государственного (конституционного) права <*>.
--------------------------------
<*> См.: Аскназий С.И. Советское жилищное право. М., 1940. С. 62.

Право на жилище в рассматриваемый период связывалось с необходимостью обеспечить всех нуждающихся в улучшении жилищных условий советских граждан государственным жильем. Учитывая это, основными элементами указанного права являлись право на получение жилого помещения в пользование и право пользования помещением. Содержание термина "право на жилище" не совпадало с его современным пониманием.
Появление качественно нового подхода к сущности пользования жилыми помещениями связано с принятием 7 октября 1977 г. Конституции СССР <*>, а также с принятием 12 апреля 1978 г. Конституции РСФСР <**>, в которых впервые в истории России было закреплено право граждан на жилище. Предусматривалось, что право на жилище в основном обеспечивается справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги.
--------------------------------
<*> Ведомости ВС СССР. 1977. N 41. Ст. 617.
<**> Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.

С принятием названных конституционных актов право на жилище в советской юридической литературе стало рассматриваться как составная часть правового статуса советского гражданина, в связи с чем по своей природе было отнесено к государственно-правовой категории <*>.
--------------------------------
<*> Советское гражданское право: Учебник: Ч. 2 / Под ред. Рясенцева В.А. М., 1987. С. 125.

Закрепление в конституционном законодательстве права на жилище в дальнейшем позволило пересмотреть содержание указанного права как одного из важнейших социально-экономических прав человека, комплексного правового института. Так, Яковлев В.Ф. высказал суждение, что право на жилище является емкой и многоаспектной категорией, в связи с чем может рассматриваться в качестве признаваемой конституционным законодательством социально-правовой возможности удовлетворения потребности в жилье, элемента правоспособности граждан, а также конкретного субъективного права, обеспечивающего удовлетворение потребности в жилье <*>. В научной литературе отмечалось, что "право на жилище" и "право на жилую площадь" по своему содержанию не совпадают. Седугин П.И. одним из первых отметил, что под правом на жилую площадь следует понимать комплекс правомочий нанимателя по пользованию и распоряжению жилым помещением, предоставленным ему по договору найма. В то же время понятие права на жилище, по его мнению, по содержанию значительно шире и не может быть сведено лишь к праву на жилую площадь <**>.
--------------------------------
<*> Яковлев В.Ф. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и режим правового регулирования жилищных отношений // Основы советского жилищного законодательства: Межвузовский сборник научных трудов / Отв. ред. Красавчиков О.А. Свердловск, 1981. С. 38.
<**> Седугин П.И. Право на жилище в СССР. М., 1983. С. 36.

Положения Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. явились важной новеллой для законодательства, регулирующего обеспечение граждан жилыми помещениями. С принятием в 1981 г. Верховным Советом СССР Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик <*>, а затем Жилищного кодекса РСФСР, принятого в 1983 г. <**> на базе текста Основ, были конкретизированы основания и условия реализации конституционной нормы о праве на жилище. Принятие Жилищного кодекса РСФСР было толчком для продолжения исследований сущности права на жилище в теории жилищного права. Так, Марткович И.Б. под правом на жилище понимал гарантированную для каждого гражданина возможность быть обеспеченным постоянным жилищем, отвечающим по размеру и качеству установленным требованиям. При этом в содержании конституционного права на жилище им выделялись, во-первых, юридическая возможность (право) стабильного обладания жильем, во-вторых, юридическая возможность (право) получения при определенных условиях другого жилища в домах государственного или общественного жилищного фонда, в домах жилищных (жилищно-строительных) кооперативов либо приобретения жилья в собственность <***>.
--------------------------------
<*> Ведомости СССР. 1981. N 26. Ст. 834.
<**> Ведомости РСФСР. 1983. N 26. Ст. 883.
<***> Марткович И.Б. Жилищное право: закон и практика. М., 1990. С. 31, 34.

В целом можно сказать, что многообразие точек зрения на институт права на жилище объединяло понимание того, что названный институт является многоаспектным, имеет сложную юридическую природу и реализуется в различных по сущности правоотношениях. При этом в условиях, когда основным собственником жилищного фонда выступало государство, право граждан на получение жилого помещения во владение и пользование являлось базовым аспектом права на жилище.
К началу 90-х гг. в законодательном и научном подходе к праву на жилище произошли изменения принципиального характера. Основной причиной послужила новая государственная политика в области обеспечения граждан жильем.
Выработка новой жилищной политики в начале 90-х гг. была обусловлена проводимыми в тот период преобразованиями во всех сферах общества - в политической, экономической и социальной. Литовкин В.Н. указывает, что в постсоветский период происходило становление нового общественного строя. Система удовлетворения жилищных потребностей граждан, общественных ценностей в жилищной сфере принципиально менялась на фоне резко сократившейся возможности государства и органов местного самоуправления инвестировать в общественное жилищное строительство и жилищно-коммунальное хозяйство <*>.
--------------------------------
<*> Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: кризис доктрины, смена принципов, от прошлого к настоящему // Проблемы современного гражданского права. М., 2000. С. 259.

Принятие 22 ноября 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина <*> повлекло за собой необходимость полного обновления как конституционного, так и других отраслей российского законодательства, в том числе жилищного. Статья 10 Декларации провозглашала право на жилище. Кроме того, Декларация предусматривала, что из государственных и муниципальных жилищных фондов малоимущим гражданам жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату. Таким образом, Декларация заложила основы формирования института права на жилище на весь дальнейший период времени вплоть до сегодняшнего момента.
--------------------------------
<*> Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-1 // Ведомости РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.

Коренные изменения в осмыслении сущности права на жилище в юридической науке произошли после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации <*>, в которой право на жилище получило закрепление как важнейшее социально-экономическое право.
--------------------------------
<*> Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237.

В соответствии со статьей 40 Конституции Российской Федерации:
1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Право на жилище относится к числу основных прав и свобод граждан. Нормы статьи 40 Конституции Российской Федерации определили основное направление анализа сущности права на жилище в юридической литературе в течение последнего десятилетия.
По своему содержанию право на жилище, закрепленное в Конституции Российской Федерации, является более сложным правовым явлением, чем право на жилище в Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г.
В юридической литературе неоднократно справедливо отмечалось, что статья 40 Конституции Российской Федерации несовершенна и дает основания для разного понимания права на жилище, поскольку ни в самой Конституции РФ, ни в отдельных законах не раскрывается сущность этого важнейшего социально-экономического права <*>.
--------------------------------
<*> Титов А.А. Конституционные и законодательные основы права граждан на жилище // Жилищное право. 2001. N 3. С. 3. Фаршатов И.А. Право на жилище в условиях перехода к рыночной экономике // Журнал российского права. 2000. N 7. С. 51.

Так, по мнению Седугина П.И., право на жилище имеет ряд таких юридически важных возможностей, как стабильность пользования имеющимся жильем, улучшение своих жилищных условий, использование жилья в интересах других граждан, обеспечение жильцам здоровой среды обитания, недопустимость произвольного лишения жилища, неприкосновенность жилища <*>. Похожее мнение высказывает Пчелинцева Л.М., которая добавляет, что возможность стабильного пользования жилищем неразрывно связана со свободой выбора места жительства <**>. Красавчикова Л.О., в свою очередь, не соглашается с авторами, включающими в состав конституционного права на жилище право на его неприкосновенность, поскольку последнее, по ее мнению, является одним из составляющих более широкого субъективного права - права на охрану частной жизни <***>.
--------------------------------
<*> Седугин П.И. Жилищное право. М., 1997. С. 19.
<**> Пчелинцева Л.М. Право на жилище военнослужащих: теоретические аспекты и проблемы реализации: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2004. С. 33.
<***> Красавчикова Л.О. Жилищное право и личные неимущественные права граждан // Актуальные проблемы гражданского права: Сборник работ памяти П.И. Седугина. М., 2003. С. 57.

При обобщении существующих научных взглядов на конституционное право на жилище можно отметить, что указанное право имеет сложную юридическую природу и реализуется в правоотношениях разного вида - в административных, гражданских, жилищных. В целом наиболее распространенной в отечественной цивилистике является точка зрения, в соответствии с которой сущность конституционного права на жилище сводится к возможности стабильно пользоваться уже имеющимся жильем (в данном случае речь идет об охране государством субъективного права гражданина на конкретное жилое помещение, об обеспечении его неприкосновенности, о недопущении произвольного лишения жилища), а также к возможности улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья <*>.
--------------------------------
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданское право: в 2 т. Том II. Полутом 1" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2004 (издание второе, переработанное и дополненное).
------------------------------------------------------------------
<*> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Топорнина Ю.М., Батурина Ю.М., Орехова Р.Г. М., 1994. С. 223; Гражданское право: Учебник / Под ред. Суханова Е.А. М., 1993. Т. 2. С. 149 и др.

Отдельные элементы конституционного права на жилище названы в статьях 1, 2 и 3 Жилищного кодекса РФ, посвященных основным началам жилищного законодательства, обеспечению условий для осуществления права на жилище, а также неприкосновенности жилища и недопустимости его произвольного лишения. Анализ названных статей Кодекса позволяет сделать вывод, что право на жилище состоит из таких элементов, как право на безопасность жилища, право на неприкосновенность жилища, недопустимость произвольного лишения уже имеющегося жилища, а также право получать содействие от соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления в приобретении или получении жилого помещения, а также в пользовании им.
Жилищный кодекс Российской Федерации не определяет, как право на жилище может быть практически реализовано гражданами. Титов А.А. справедливо указывает на этот факт как на недостаток Кодекса <*>. Представляется, что главу 1 Жилищного кодекса РФ целесообразно дополнить новой статьей, определяющей способы реализации гражданами права на жилище, что позволило бы внести ясность в понимание статьи 40 Конституции РФ.
--------------------------------
<*> Титов А.А. Комментарий к новому Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 9.

Одной из составляющих права на жилище является право граждан получить содействие в улучшении своих жилищных условий. Этот аспект права на жилище является одним из наиболее важных правомочий граждан. В настоящее время в условиях многообразия форм собственности на жилые помещения граждане вправе свободно участвовать в строительстве жилья, приобретать его за собственные средства без ограничения площади, а также вправе пользоваться жильем на основании договоров найма и других гражданско-правовых договоров. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны создавать условия для осуществления права на жилище.
Содействие указанных органов гражданам в улучшении жилищных условий может выражаться в том числе в виде предоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования. Следовательно, можно согласиться с Богдановым Е.В. и Аюшеевой С.Д., которые в качестве составляющей конституционного права на жилище специально выделяют право граждан получить в установленном порядке жилое помещение в государственном и муниципальном жилищном фонде <*>. Очевидно, что в данном случае имеется в виду получение жилья в государственном и муниципальном жилищном фонде по договору социального найма, являющееся, по мнению Пчелинцевой Л.М., одной из самых распространенных форм улучшения жилищных условий граждан <**>.
--------------------------------
<*> Богданов Е.В. Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. 2003. N 4. С. 25; Аюшеева С.Д. Жилое помещение как объект гражданских прав и обязанностей участников первичного рынка ипотечного жилищного кредитования // Законодательство. 2004. N 8. С. 26.
<**> Пчелинцева Л.М. Обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан: новое в правовом регулировании // Журнал российского права. 2002. N 8. С. 101.

В период разработки и принятия Жилищного кодекса РФ активно обсуждалась роль обеспечения граждан жильем из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования на основании договора социального найма в условиях рыночных отношений.
В частности, высказывалось мнение, что обеспечение жильем всех нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан имеет негативное свойство формировать у них иждивенческое отношение к решению своих жилищных проблем, нежелание вкладывать собственные средства в приобретение и строительство жилья <*>. Некоторые авторы делают вывод, что в условиях рыночной экономики гражданин должен сам заботиться об улучшении своих жилищных условий, с учетом чего предлагалось максимально сократить участие государства в решении этих проблем.
--------------------------------
<*> Басин Е.В., Гонгало Б.М., Крашенинников П.В., Шамузафаров А.Ш. Современная жилищная политика России: Комментарий к закону об основах федеральной жилищной политики. М., 1992. С. 26 - 27; Чиркин В.Е. Общечеловеческие ценности и современное государство // Государство и право. 2002. N 2. С. 11 - 12.

Стоит согласиться, что в условиях изменившихся отношений собственности право граждан на получение жилья из государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма не может оставаться основным аспектом права на жилище. Вместе с тем институт социального найма нельзя недооценивать.
В соответствии со статьей 7 Конституции РФ Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Основополагающим принципом социального государства должна быть ответственность государства перед личностью. Это означает, что создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом каждого, а возводится в ранг общегосударственной политики. Названная конституционная норма - необходимая предпосылка для реализации закрепленного статьей 40 Конституции РФ права на жилище.
Социальная политика Российской Федерации предусматривает обязанность государства осуществлять поддержку наименее социально защищенных категорий граждан, не имеющих возможности самостоятельно решить свою жилищную проблему <*>.
--------------------------------
<*> См.: Улетова Г.Д. Договор социального найма в условиях перехода к рынку: Автореф. дис. ... к.ю.н. Ростов-на-Дону, 1999. С. 7.

В настоящее время сложилась ситуация, когда большинство граждан, обладая правом свободно выбирать способы реализации права на жилище, из-за низкой платежеспособности лишены возможности сделать соответствующий выбор и улучшить свои жилищные условия с использованием рыночных механизмов <*>. С учетом этого значение предоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по-прежнему велико.
--------------------------------
<*> Общая численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в 2002 г. в Российской Федерации составила 35,8 млн. чел. (Российский статистический ежегодник. М., 2003. С. 189). В 2002 г. в целом по Российской Федерации доля бедных слоев населения (имеющих денежные доходы ниже прожиточного минимума) находилась в диапазоне 25 - 50% в зависимости от конкретного региона. (Подробнее см.: Роик В.Д. Проблемы бедности в бюджетном процессе // Аналитический вестник Совета Федерации. М., 2004. N 20 (213). С. 75).

В части 3 статьи 40 Конституции РФ указывается, что из государственного и муниципального жилищных фондов жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище.
Таким образом, Конституция Российской Федерации, закрепляя рыночные подходы к решению жилищной проблемы граждан, не предусматривает обеспечение государственным и муниципальным жильем всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Социальный найм жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах является самостоятельным видом гражданско-правового договора, цель которого заключается в удовлетворении потребности в жилье преимущественно малоимущих граждан, которые не имеют возможности улучшить свои жилищные условия за счет собственных или кредитных средств.
Вплоть до 1 марта 2005 г. (момента вступления в силу Жилищного кодекса РФ) оставалось неясным, какие именно граждане могут быть отнесены к указанным в Конституции РФ малоимущим гражданам. Кроме того, до указанного времени как в теории, так и на практике отсутствовало единое понимание закрепленной в Конституции РФ возможности предоставления гражданам жилья бесплатно или за доступную плату.
В Жилищном кодексе РФ впервые получила законодательное развитие норма части 3 статьи 40 Конституции РФ, устанавливающей порядок обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов.

Вернуться к списку статей

© 2005-2006 ААСПб. advokat[]aasp.ru, реклама на сайте
Разработка и дизайн — FreshMedia, sitemap